Del apoyo popular al rechazo institucional: la crisis de gobernabilidad en Colombia

Introducción

El 20 de junio de 2025, el presidente Gustavo Petro anunció su intención de incluir una papeleta en las elecciones legislativas de marzo de 2026 con el fin de poner a consideración de los colombianos una posible convocatoria para una Asamblea Nacional Constituyente. De acuerdo con Petro, dicha medida sería una respuesta legítima a lo que él ha clasificado como un "bloqueo institucional" por parte del Congreso y otras ramas del poder público que, según el mandatario, han impedido la implementación de reformas estructurales necesarias para avanzar en pilares de su gobierno —justicia social, paz total y transformación del modelo económico.

El presidente ha insistido en que su propuesta no busca extender su mandato, ni reelegirse, sino que busca reestructurar el contrato social, a partir de la voluntad popular. No obstante, el anuncio ha despertado la preocupación entre expertos, sectores políticos —no solo de oposición— e incluso dentro del Congreso colombiano, ya que, estos sectores consideran que se estaría intentando evadir los procedimientos formales que establece la Constitución de 1991 para convocar una Asamblea Constituyente.

La propuesta del presidente carece de legitimidad y legalidad, ya que no cuenta con los procesos adecuados para llevarse a cabo de forma adecuada y atenta contra la voluntad expresada por la ciudadanía y diversos sectores políticos. Asimismo, de seguir con estrategias que apelen solo al apoyo ciudadano —el cual le es adverso en los datos—, en lugar de los procedimientos constitucionales y las rutas que preservan el equilibrio de poderes en la democracia colombiana, se puede derivar en un empeoramiento crítico de la gobernabilidad y legitimidad política de la institución presidencial.

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Conceptos

Asamblea constituyente:  Figura institucional de carácter excepcional, investida de autoridad soberana para redactar o reformar el texto constitucional de un Estado. Su legitimidad proviene directamente del pueblo y no del orden jurídico existente (Carvajal, J, 2018)

Legitimidad política: Reconocimiento y aceptación social de la autoridad de un régimen, gobierno o líder (Lipset, S,1959)

Gobernabilidad: Capacidad de un sistema político para procesar demandas sociales, tomar decisiones legítimas y mantener el orden sin recurrir a la represión o a la parálisis institucional (Oriol, M, 2004)

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Contexto actual

Junto con la reforma que dio paso a la Constitución de 1991, se contempla, en su artículo 376 (República de Colombia, 1991, Art. 376), el mecanismo para convocar una Asamblea Nacional Constituyente. Para ello, se requiere la expedición de una ley por parte del Congreso, aprobada por mayoría absoluta, la cual debe señalar la necesidad de la reforma, el número de integrantes, el sistema de elección, los temas de la Asamblea, la fecha de iniciación y su periodo (Misión de Observación Electoral, 2024). Luego de la expedición de esta ley, el pueblo puede aprobar o rechazar la convocatoria por medio de un referendo. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, la iniciativa presidencial, al proponer una papeleta sin contar con los parámetros requeridos, pone en riesgo la legalidad y acogimiento del proceso.

El presidente Petro ha sugerido que una “papeleta ciudadana” puede tener legitimidad, teniendo en cuenta el antecedente de la “séptima papeleta” de 1990, el cual fue un mecanismo informal promovido por universitarios, el cual finalmente  impulsó la convocatoria de la Asamblea que resultó en la Constitución Política vigente en el país (Latinno, 2020). Sin embargo, el contexto social y político es significativamente distinto en ambos periodos. Para el momento en el que se realizó la Asamblea Constituyente, Colombia se encontraba en una crisis de violencia generalizada y el país observaba el deterioro de sus instituciones. Mientras que la propuesta actual, debido a la coyuntura del país, ha sido interpretada por algunos como una forma de presión institucional y una respuesta a partir de la frustración del Ejecutivo, esto ante la resistencia que el Legislativo ha expresado para aprobar los proyectos y reformas impulsados por el gobierno (Cambio Colombia, 2025).

Adicionalmente, la propuesta no ha sido bien recibida por diversos sectores políticos en el país, ni por un sector significativo de la población colombiana. Esto se debe especialmente a la evolución del respaldo ciudadano al gobierno del presidente Gustavo Petro. Aprobación que evidencia un deterioro sostenido de la legitimidad del presidente desde su posesión en agosto de 2022. De acuerdo con los datos presentados por el Invamer (Gráfico 1), al inicio de su mandato contaba con un 56 % de aprobación; sin embargo, la situación solo ha ido empeorando desde entonces (Invamer, 2025).

Niveles de aprobación al gobierno de Gustavo Petro 2022-2025

Fuente: (Invamer, 2025)

Aunque se observa un leve repunte de la aprobación en abril de 2025 con un 37 %, posiblemente relacionado con la movilización social y el avance en proyectos pilares para el gobierno, la percepción volvió a caer al 29 % en junio de 2025 (Ivamer, 2025), justo después de que se hiciera pública la intención de convocar una “octava papeleta” para reformar la Constitución. Esta caída sugiere que, lejos de generar cohesión nacional que tanto busca este gobierno, la propuesta presidencial ha sido recibida por diversos sectores de la ciudadanía como una medida controversial y, en algunos casos, incluso antidemocrática.

Por su parte, la desaprobación en junio de 2025 se sitúa en 64 %, confirmando un patrón sostenido de desconfianza hacia el Ejecutivo (Invamer, 2025). La brecha entre quienes apoyan y rechazan la gestión presidencial supera los 35 puntos porcentuales, una diferencia significativa que limita las posibilidades de implementar reformas estructurales, sin generar mayor polarización.

Promedio de aprobación presidentes de Colombia, 2002-2025

Fuente: Elaboración propia con datos de Invamer (*Datos a Junio de 2025)

Estas limitantes con respecto a la gobernabilidad, dada la baja aprobación ciudadana, no solo se evidencian en el mandato del actual presidente. En el caso del ex presidente Juan Manuel Santos, su gobernabilidad se vio afectada con la caída que sufrió su aprobación pública, ya que la ciudadanía no sentía la seguridad como una prioridad del gobierno, percepción que aumento con las negociaciones que había iniciado el gobierno con las FARC, lo que inquietó aún más a la población (García, 2013). Esta perspectiva ciudadana afectó la posibilidad de implementar reformas estructurales y transformaciones significativas que requirieran del apoyo colectivo.

Para su segundo periodo presidencial, Santos había perdido aún más popularidad, lo que afectó —junto con otros aspectos de la coyuntura— el futuro de la mayor apuesta del gobierno: la paz. El plebiscito por la paz de 2016, en el cual ganó el «no» con 6.431.372, el 50, 2% de los votantes (BBC, 2016), se vio influenciado por la percepción de la ciudadanía frente a la gestión del proceso de paz del gobierno —además de la históricamente baja aceptación de la ciudadanía del movimiento guerrillero FARC, otrora un grupo “terrorista”. Esta situación tendió a empeorar, dada la estrategia que tomó el ejecutivo de renegociar los acuerdos y refrendarlo vía Congreso. Un procedimiento político que impactó negativamente la perspectiva de la ciudadanía, especialmente en materia de su voluntad colectiva, ya que no se veían reflejados los resultados del plebiscito en las decisiones tomadas por el ejecutivo. Como resultado, no solo Santos cerró una presidencia baja en popularidad, sino también allanó el camino para el retorno de la derecha más radical del país.

Si bien actualmente no se cuenta con el mismo contexto, es necesario  comprender como la atmósfera política y social, con una limitada gobernabilidad y baja legitimidad política, alteran el desarrollo de las transformaciones sociales, y como esto genera que la iniciativa presidencial para convocar una Asamblea Constituyente no se plantee en un momento oportuno. Asimismo, esta medida, en vez de representar una salida democrática a un bloqueo institucional, podría ser interpretada como un intento de responder a la pérdida de apoyo popular, a la vez que se abre el debate en cuanto a los límites del presidencialismo en Colombia.

Análisis del contexto y diagnóstico

Dada la coyuntura actual, diversos juristas han calificado la propuesta como inviable desde el punto de vista constitucional. En el caso de Juan Manuel Charry, expresidente de la Corte Constitucional, ha señalado que no puede haber constituyente sin ley previa proveniente del Congreso, y que el presidente no puede hacer uso del decreto para convocarla, no sin tener que violar la separación de poderes (Infobae, 2025). Asimismo, el exfiscal Alfonso Gómez Méndez advirtió que “cualquier intento por saltarse el procedimiento constitucional abriría la puerta a la arbitrariedad” (Infobae, 2025).

Aunque el mandatario ha insistido en que no busca extender su mandato ni reelegirse, la estrategia propuesta —que pretende evadir el procedimiento establecido en el artículo 376 de la Constitución— ha sido interpretada por sectores académicos y políticos como un intento de concentrar el poder del Ejecutivo, con el sacrificio del Congreso y la Corte Constitucional. Las preocupaciones parten de la estructura base y la poca planeación de la propuesta, al plantear un mecanismo directo con alcance constituyente, sin la participación de los organismos correspondientes, ni de una ley habilitante, la iniciativa debilita los controles institucionales previstos por el ordenamiento jurídico colombiano (El Espectador, 2025).

Esta situación recuerda uno de los momentos más debatidos de la historia constitucional reciente del país: la reforma impulsada por el expresidente Álvaro Uribe en 2004, la cual buscaba la inmediata reelección para el periodo 2006–2010, por medio del acto legislativo 02 de 2004 (Congreso de Colombia, 2004). Esta reforma pretendía la modificación del artículo 197 de la Constitución Política, por medio del Congreso, ya que este actúa como canal habilitado previamente para realizar reformas a la Constitución (Congreso de Colombia, 2004). Este proceso fue exitoso, gracias a la posterior evaluación y aprobación  que realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-1040 de 2005 (Corte Constitucional, 2005). 

Este fallo fue fundamental, no solo en el desarrollo de esta reforma, sino que también significo un precedente jurídico en el país. El punto central del fallo fue determinar si la reforma significaba una sustitución de la Constitución,  lo que implicaría un cambio profundo que perturbara las bases de la propia Constitución. Sin embargo, la evaluación de la Corte concluyó que, aunque el proceso de reelección alteraba el equilibrio de poderes, no sustituía la Constitución, ya que no eliminaba el principio fundamental del Estado Social de Derecho ni la separación de poderes. Asimismo, la sentencia estableció un precedente jurídico, y de la misma forma, criterios para evaluar futuras reformas constitucionales, introduciendo el concepto de juicio de sustitución, estableciéndola como una herramienta para la protección de la Constitución frente a cambios que puedan afectar sus cimientos (Corte Constitucional, 2005).

Pese a las críticas que generó esta reforma, especialmente por la concentración de poder en la figura presidencial y por las presuntas presiones y sobornos ejercidos sobre algunos legisladores (El Colombiano, 2024), es destacable que la ruta institucional establecida fue respetada y los órganos de control actuaron acorde a sus competencias. Tanto así que en 2010 se intentó una segunda reelección por vía de referendo, no obstante, fue la misma Corte quien bloqueó la iniciativa por considerarla inconstitucional, reafirmando así la vigilancia que ejerce la rama judicial, velando por los contrapesos en el país (Corte Constitucional, 2010).

El contraste entre ambos casos es evidente. Mientras que en el caso de Uribe se observa una búsqueda por aumentar su poder, este se realizó por medio de un procedimiento legítimo, con participación activa del Congreso y el control judicial pertinente. Por otra parte, la propuesta de Petro es de carácter populista, buscando apelar a la gente y a las emociones que despierta, por encima de las formas y canales institucionales acordados.

Esto plantea una problemática en cuanto a la  forma que tiene el mandatario de entender la legitimidad, ya que es basada en una supuesta voluntad general, que no termina de incluir a aquellos que no son simpatizantes. Sin embargo, esto comienza a difuminar la estructura del Estado, asimismo, debilita el principio de separación de poderes. Esta preocupación no parte solo del terror colectivo, ya que presenta una base argumentativa, de acuerdo con el constitucionalista Juan Manuel Charry, “la convocatoria de una asamblea constituyente por fuera del marco legal es inviable y erosiona la seguridad jurídica del país” (Infobae, 2025).

Las cifras de opinión pública agregan preocupación sobre las motivaciones del presidente para impulsar la propuesta, dado que en junio de 2025, apenas el 29 % de los colombianos aprueban la gestión presidencial, mientras un 64 % la desaprueba (Invamer, 2025). La caída en los niveles de respaldo ciudadano, que se han profundizado desde mediados de 2023 (Ivamer, 2025), parece haber impulsado al Ejecutivo a establecer una estrategia institucional disruptiva, que le permita mantener su agenda política a pesar de la negativa del legislativo. Sin embargo, la promoción de mecanismos constituyentes en el contexto actual, con una baja legitimidad del ejecutivo y sin que se sigan los debidos procesos, podría desencadenar una crisis de la democracia colombiana en lugar de su “profundización” —como lo fue una promesa de campaña.

A diferencia del caso de Uribe, donde la expansión del poder presidencial fue temporal, reglada y finalmente contenida por la Corte, la ruta planteada por Petro introduce una dinámica de ruptura con el orden constitucional, en la que los pesos y contrapesos pierden eficacia frente a una narrativa de excepcionalidad. En ese sentido, la experiencia colombiana sugiere que las reformas profundas no solo deben contar con respaldo popular, sino también con legalidad sustantiva y procedimientos claros, para evitar que la solución a una crisis de gobernabilidad termine erosionando los cimientos del Estado de derecho.

Recomendaciones

• Respetar los procedimientos constitucionales existentes. Las reformas estructurales que ha buscado implementar el gobierno, no se pueden ejecutar solo con voluntad política, es necesaria la legitimidad jurídica. El hecho de saltarse el Congreso podría implicar un debilitamiento del Estado de Derecho. Por ello, se recomienda que el gobierno, de mantener su intención de convocar una Constituyente, debe hacerse por medio de un proyecto de ley debatido en el Congreso, que permita un proceso deliberativo, democrático, legítimo y controlado por las instituciones correspondientes. De no realizarse de esta manera, se abre la posibilidad a que futuras reformas se busquen imponer por vías informales, debilitando la formalidad innata del Estado de Derecho.

• Fomentar el diálogo político y ciudadano. En caso de que la sociedad necesitara un cambio real constitucional, este debe ser llevado a cabo mediante escenarios de deliberación pública y política. El estancamiento de las reformas promovidas por el gobierno no debe resolverse a través de la confrontación entre poderes públicos. La gobernabilidad implica negociación, construcción de acuerdos y respeto a la autonomía de las otras ramas del poder. Es por ello, que se recomienda al gobierno cumplir  un rol de mediador, para poder buscar establecer consensos y evitar discursos que deslegitimen al Congreso o a la Corte Constitucional, además de seguir aumentando la polarización.

• Preservar el principio de separación de poderes como límite estructural

  El equilibrio entre ramas del poder público es uno de los pilares fundamentales en los que se ha construido las democracias contemporáneas. Es por ello que cualquier iniciativa que modifique las reglas de juego, debe garantizar que el Congreso y la Corte mantengan su capacidad de control político y jurídico. Por esto, se recomienda que toda propuesta de reforma constitucional, incluso si nace desde una Asamblea Constituyente, debe incluir límites expresos a su competencia, respetar la constitucionalidad y asegurar mecanismos de control a posteriores.

Conclusión

La propuesta del presidente Petro de convocar una Asamblea Constituyente por medio de un proceso simbólico y no vinculante, a corto plazo se vería estancada por la ausencia de procedimientos legalmente habilitantes y la falta de respaldo de las demás ramas del poder. Es presumible que de llevarse a cabo la propuesta del presidente, es inminente la intervención del Consejo Nacional Electoral o de la Corte Constitucional para frenar el proceso, si este se mantiene fuera de los márgenes constitucionales vigentes, lo que, sumado a la creciente desaprobación ciudadana y el aislamiento que presenta actualmente el ejecutivo, podrían llegar a derivar en una mayor crisis de gobernabilidad.

Esta problemática no solo aumenta la tensión entre las ramas de poder público, sino que también podría ocasionar una parálisis institucional, en la cual, las reformas impulsadas por el gobierno puedan avanzar. Este escenario ocasiona un riesgo inminente, si el gobierno sigue avanzando hacia un discurso de confrontación entre poderes, creará una narrativa que agrave la polarización que presenta actualmente el país, además de afectar los mecanismos democráticos que tiene el Estado.

Referencias

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